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📌行政機關的判斷餘地與司法審查／李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授）#月旦法學雜誌第316期
　　
本文以臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決為例，討論行政機關判斷餘地理論與司法審查間之關聯，歸納目前實務學說普遍承認具有判斷餘地的案件類型，並嘗試建立法院對於行政機關適用不確定法律概念的思考路徑。而後進一步針對本案情形，法院判決認為健保署對於全民健保「被保險人合理住院日數」之核定具有判斷餘地，指出其有判斷餘地之見解雖值贊同，卻未就個案審查衡量行政機關有無資訊不完備等瑕疵，實屬灼見。
　
✏關鍵詞：不確定法律概念、判斷餘地、專家審查、健保保險給付
　
✏摘要：

本案之爭點在於：健保署對被保險人「合理住院日數」所為之判斷是否合法？此一問題涉及何謂「合理、適當之醫療服務」不確定法律概念的解釋與適用。本案判決援引判斷餘地理論，認為「被保險人合理住院日數」之判斷職權，涉及高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，鑑於法官審查能力有限與權力分立原則，法院應尊重健保署基於專業醫師本於專業審查結果之判斷，駁回原告之訴。本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑。據此，檢視後得出結論：本案判決因限於專家迷思，未能指出健保署之原處分有應考量之因素而未考量與判斷理由不備之違法情事。
　　
✏試讀
🟧問題意識之說明
　
本案為全民健保保險對象於臺灣地區外發生不可預期之緊急傷病，於當地醫療機構就醫後，回臺向保險人健保署申請核退境外自墊醫療費用之爭議案件，其所涉及的法令主要為健保法第55條第2款連結全民健康保險自墊醫療費用核退辦法（下稱「核退辦法」）第6條第1項第2款之規定。據此，保險對象在符合「於境外發生保險人公告之不可預期的緊急傷病」、「須在當地立即就醫」要件時，即可向健保署申請自墊醫療費用之核退。健保署則依每季公告之核退費用基準於審查後「核實給付」，惟核退金額不得高於核退辦法所規定之定額上限。而所謂「核實給付」依衛福部91年之函釋，係考量世界各地醫療水準及制度差異所為之裁量性規定，依「例外從嚴」之法理，本保險施行區域外之核退案件，除有核退金額不得高於本保險支付各特約醫學中心各類平均費用之上限外，保險人所依循之審查原則應無二致，亦即保險人對施行區域外之核退案件，應有審核其是否適當且合理之權限。基此，本案法院判決處理的爭點乃：健保署對被保險人原告「合理住院日數」所為之判斷是否合法？
實則，全民健保為增進全體國民健康，提供保險對象基本之醫療服務，惟囿於財源之有限性與社會資源分配之公平性，對於保險給付以合理而有必要之醫療服務為限乃制度設計之必然。至於，如何之醫療服務方為合理、適當，健保法第63條第1項則授權保險人遴聘醫藥專家進行審查，並據以核付費用。然而，何謂「合理且適當」涉及評價與判斷，乃行政法領域中之不確定法律概念，行政機關就不確定法律概念在具體個案適用之判斷是否合法，基於依法行政原則與憲法保障人民訴訟權之旨趣4，理應由職司法律解釋與適用之行政法院加以審查，惟因不確定法律概念之含意多半模糊，又常涉及許多複雜之主觀、客觀評價事實，法院原則上雖享有最終決定權，但學說上實務上多承認在例外情形下，行政機關於解釋適用不確定法律概念時，應享有一定的「判斷餘地」，法院應予以尊重。
　
🟧法院審查不確定法律概念之思考路徑
　
基於有權利即有救濟之憲法原則，不確定法律概念之解釋與適用，最終的決定機關，原則上是法院而非行政機關。然而，不確定法律概念中，除有描述性或經驗性的概念6外，也常有許多需要價值判斷或利益衡量的概念，依「機關功能最適原則」，其適用是否宜由法院做完全的審查，不無疑義。是以，針對規範性、評價性不確定法律概念之解釋與適用，在實務上最重要的課題即是探求：何時應例外地承認行政機關對行政決定的判斷餘地以及法院在何範圍內得對此項判斷餘地予以審查。就此，本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，嘗試從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑，期提供法院檢視行政決定是否合法時，更清晰的方向與指引。
首先，須辨明的是，此所謂之判斷餘地，應只存在於不確定法律概念對於個案的涵攝，即行政機關對於個案事實是否合於法律構成要件的個案判斷，而不及於事實認定與其解釋，蓋事實之真偽法院須依職權調查證據，依經驗與論理法則認定之；而法律的抽象解釋具通案性，法院有最終的解釋權，應依解釋方法探求法律的意旨，不受行政機關法律見解的拘束。
其次，判斷餘地的存在需有法律的授權，行政機關依法行政，故法律乃是探求判斷餘地是否存在的形式出發點，而是否存在法律授權可透過法律上明確規定，如德國限制競爭法或通訊傳播法明確授予行政機關判斷餘地，或透過法律解釋承認判斷餘地，因此「具備正當化判斷餘地的實質理由」為存在判斷餘地之關鍵……
　
🗒全文請見：專家說了算？行政機關的判斷餘地與司法審查──從臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決談起，李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授），月旦法學雜誌第316期
　
📕本期目錄：http://www.angle.com.tw/magazine/m_single.asp?BKID=3815
　
　
　
　
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【從Uber到oBike，台灣共享經濟出路在哪裡】公聽會LIVE

凝聚社會共識，加速法規擬定，共享經濟潮流台灣不落後！

時代力量立法委員徐永明今日舉辦「從Uber到oBike，台灣共享經濟出路在哪裡」公聽會。徐永明委員表示未來共享經濟在台灣會以更多元型態出現，可能與現有產業並存或互補，國發會最近也積極推動相關法規，因此，邀請相關專家學者及公部門官員出席討論，找出適合台灣的共享經濟模式。

逢甲大學運輸與物流學系副教授李克聰表示，oBike亂象包括「隨騎隨停」、「大量投車」，缺乏整體規劃便推動，呼籲業者應進行各投車點供需分析、與政府協商公共空間運用、定期檢視公共區域停車狀況，也可建立預約機制做有效管理。自行車道可考慮採行道路分級、分流規劃管理，將自行車與機車、行人做明顯區隔。李克聰表示除交通資源，住宿、人力、金融借貸或二手物品等皆可發展共享經濟，另外強調應做運具調查並以「社區化」為出發點，籌設在地化運具共享資訊平台。

台北科技大學智財所副教授江雅綺表示，共享產業具備透過數位平台完成買賣、以線上評價作為指標、服務提供者多為兼職等特性。但舉例oBike形成空間排擠效應卻難以限制，呼籲應因地制宜訂定配套措施，新營運模式產生不公平競爭也應管制。此外數位資安問題也不容忽視，歐盟共享產業法規架構值得台灣參考，單車問題亦可借鏡荷蘭。最後強調新創產業非單一價值，應兼顧消費者安全與環境等議題以取得平衡。

交通大學運輸與物流管理學系教授張新立表示，共享經濟首先應檢視基本法理，若使用開放公共資源應有政府授權規則才能維持競爭公平。其二則是運行方式，設置工程、路權是否具一致性，若無規範易產生混亂。第三為政策推廣，歐盟國家有政策風險評估，反觀台灣甚少針對交通政策做風險評估。最後是落實政策，空有法規卻缺乏執行會使法規公信力低落，才會出現oBike隨意推出外部成本卻交給政府解決情況。張新立最後呼籲，可考慮國情及文化後應給予新創產業獎勵，並應做政策評估檢視目標達成率。

淡江大學整合戰略與科技中心執行長蘇紫雲表示，共享經濟預估2025年可達3,350億美元，科技發達將個人與公共政策連結形成新公共議題，但同時也面臨人身安全、公共安全及市場重分配等問題。蘇紫雲強調，政府官本位心態應改變，服務應大於管理，法規做適度調整，業者本身也應自我管理，不應將外部成本轉嫁給社會。

國發會法協中心參事林志憲表示，目前除YouBike、Airbnb外仍有數種共享經濟產業，將儘速擬參考原則讓各部會處理共享經濟問題時有所依循。昨日線上諮詢會亦針對共享經濟問題討論，探討結果認為政府有責任進行把關，未涉及法規時將不介入，若涉及法規則會做適度調整。此外更強調除法規訂定外，更應重視社會共識，社會無法凝聚共識將造成政策推動困難，法規亦無法通過。

經濟部工業局知服組副組長吳振華表示贊成創新產業推動，將透過數位、平台及共享經濟來推動產業政策，並配合國發會、地方政府政策，兼顧勞工權益、環境安全等面向研擬相關制度。經濟部商業司專門委員許福添則表示，將透過修訂公司法放寬出資方式、發行無面額股票及有限合夥等，提供新創產業更友善的環境、提供更多元的選擇。

交通部路政司簡任技正王基洲針回應，交通部最注重消費者安全權益社會安全，產業界發展若無影響公平性則不會介入。以Uber為例，駕駛人未經篩選，技術及背景不明且與乘客處於密閉空間，安全疑慮較大，因此交通部主張對Uber納保、納稅、納管。另外oBike問題因停車秩序產生混亂，因此政府介入執行取締拖吊等措施，未來地方政府將增加單車車位，業者也應向政府提出申請，溝通產業運作模式而非直接投入車輛，交通部會與業者討論並檢視法規不足之處。

台灣交通安全協會提出四項建議。首先慢車管理問題須先解決，否則單車共享難以推動。第二，目前台灣交通體系以小客車為主，將限制單車模式發展。第三，oBike過度放車問題應與地方政府協調，因地制宜做出規範。第四，目前機車格收費不夠明確，oBike業者未對營運成本付出應有代價。

徐永明委員最後強調，本次公聽會除探討oBike衍生問題外，更重視整體共享經濟發展，相關法規應加緊研擬，不要事後亡羊補牢。徐委員同時呼籲業者推動產業創新時應重視觀感，若民眾產生負面看法便難以凝聚社會共識繼續推動。未來也會持續關注此議題，和學者專家合作也監督公部門執行，讓共享經濟能在台灣更深化。

【從Uber到oBike，台灣共享經濟出路在哪裡】公聽會LIVE

凝聚社會共識，加速法規擬定，共享經濟潮流台灣不落後！

時代力量立法委員徐永明今日舉辦「從Uber到oBike，台灣共享經濟出路在哪裡」公聽會。徐永明委員表示未來共享經濟在台灣會以更多元型態出現，可能與現有產業並存或互補，國發會最近也積極推動相關法規，因此，邀請相關專家學者及公部門官員出席討論，找出適合台灣的共享經濟模式。

逢甲大學運輸與物流學系副教授李克聰表示，oBike亂象包括「隨騎隨停」、「大量投車」，缺乏整體規劃便推動，呼籲業者應進行各投車點供需分析、與政府協商公共空間運用、定期檢視公共區域停車狀況，也可建立預約機制做有效管理。自行車道可考慮採行道路分級、分流規劃管理，將自行車與機車、行人做明顯區隔。李克聰表示除交通資源，住宿、人力、金融借貸或二手物品等皆可發展共享經濟，另外強調應做運具調查並以「社區化」為出發點，籌設在地化運具共享資訊平台。

台北科技大學智財所副教授江雅綺表示，共享產業具備透過數位平台完成買賣、以線上評價作為指標、服務提供者多為兼職等特性。但舉例oBike形成空間排擠效應卻難以限制，呼籲應因地制宜訂定配套措施，新營運模式產生不公平競爭也應管制。此外數位資安問題也不容忽視，歐盟共享產業法規架構值得台灣參考，單車問題亦可借鏡荷蘭。最後強調新創產業非單一價值，應兼顧消費者安全與環境等議題以取得平衡。

交通大學運輸與物流管理學系教授張新立表示，共享經濟首先應檢視基本法理，若使用開放公共資源應有政府授權規則才能維持競爭公平。其二則是運行方式，設置工程、路權是否具一致性，若無規範易產生混亂。第三為政策推廣，歐盟國家有政策風險評估，反觀台灣甚少針對交通政策做風險評估。最後是落實政策，空有法規卻缺乏執行會使法規公信力低落，才會出現oBike隨意推出外部成本卻交給政府解決情況。張新立最後呼籲，可考慮國情及文化後應給予新創產業獎勵，並應做政策評估檢視目標達成率。

淡江大學整合戰略與科技中心執行長蘇紫雲表示，共享經濟預估2025年可達3,350億美元，科技發達將個人與公共政策連結形成新公共議題，但同時也面臨人身安全、公共安全及市場重分配等問題。蘇紫雲強調，政府官本位心態應改變，服務應大於管理，法規做適度調整，業者本身也應自我管理，不應將外部成本轉嫁給社會。

國發會法協中心參事林志憲表示，目前除YouBike、Airbnb外仍有數種共享經濟產業，將儘速擬參考原則讓各部會處理共享經濟問題時有所依循。昨日線上諮詢會亦針對共享經濟問題討論，探討結果認為政府有責任進行把關，未涉及法規時將不介入，若涉及法規則會做適度調整。此外更強調除法規訂定外，更應重視社會共識，社會無法凝聚共識將造成政策推動困難，法規亦無法通過。

經濟部工業局知服組副組長吳振華表示贊成創新產業推動，將透過數位、平台及共享經濟來推動產業政策，並配合國發會、地方政府政策，兼顧勞工權益、環境安全等面向研擬相關制度。經濟部商業司專門委員許福添則表示，將透過修訂公司法放寬出資方式、發行無面額股票及有限合夥等，提供新創產業更友善的環境、提供更多元的選擇。

交通部路政司簡任技正王基洲針回應，交通部最注重消費者安全權益社會安全，產業界發展若無影響公平性則不會介入。以Uber為例，駕駛人未經篩選，技術及背景不明且與乘客處於密閉空間，安全疑慮較大，因此交通部主張對Uber納保、納稅、納管。另外oBike問題因停車秩序產生混亂，因此政府介入執行取締拖吊等措施，未來地方政府將增加單車車位，業者也應向政府提出申請，溝通產業運作模式而非直接投入車輛，交通部會與業者討論並檢視法規不足之處。

台灣交通安全協會提出四項建議。首先慢車管理問題須先解決，否則單車共享難以推動。第二，目前台灣交通體系以小客車為主，將限制單車模式發展。第三，oBike過度放車問題應與地方政府協調，因地制宜做出規範。第四，目前機車格收費不夠明確，oBike業者未對營運成本付出應有代價。

徐永明委員最後強調，本次公聽會除探討oBike衍生問題外，更重視整體共享經濟發展，相關法規應加緊研擬，不要事後亡羊補牢。徐委員同時呼籲業者推動產業創新時應重視觀感，若民眾產生負面看法便難以凝聚社會共識繼續推動。未來也會持續關注此議題，和學者專家合作也監督公部門執行，讓共享經濟能在台灣更深化。