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📌疫情衝擊下的公共工程不可抗力約款／謝定亞（中央大學營建管理研究所教授） #月旦法學雜誌第316期
　　
本文著眼於當前covid-19疫情衝擊下工程廠商遭遇的困境，深入探討公共工程契約中，不可抗力條款的解釋與適用。全文以公共工程委員會針對疫情影響發布的各函釋為核心，詳盡分析行政機關意見與公共工程契約範本中「不可抗力條款」的規範內容，解讀「不可預見且無法合理防範」之自然災害要件適用於疫情的可能與困境，再說明不可抗力條款諸如展延工期、停工、調整價格等效果，佐以比較FIDIC國際工程範本，內容充實，值得讀者細讀。
　
✏關鍵詞：不可抗力約款、公共工程、COVID-19疫情衝擊、工程採購契約範本
　
✏摘要：

行政院公共工程委員會為減輕疫情對於國內公共工程造成之衝擊，於2020年3月6日針對履約中政府採購案件，提供各機關相關處理方式之函示。綜合觀察公共工程委員會近期函示，可大致歸納公共工程因應疫情之重點，包括此次疫情屬不可抗力事由、已通案性影響履約進度、造成部分個案考慮停工，及影響公共工程之履約成本。本文分析公共工程委員會相關函示內容，比較相關採購契約範本約款，以解析機關依據前開函示因應疫情相關處理方式之潛在立場衝突點，並嘗試由FIDIC等國際慣例之角度，檢討相關配套措施，並提出具體建議供各界參考。
　　
✏試讀
🟧不可抗力約款分析
　
檢視工程採購契約範本，其中「不可抗力」字眼共出現11次，集中在第7條履約期限、第12條災害處理、第16條保固、第17條遲延履約及第21條契約終止解除及暫停執行；就本文之角度而言，最關鍵之約款則為第7條第3款第1目與第17條第5款，後者涵蓋工程採購契約範本對於「不可抗力」之例示內容；比較工程採購契約範本（下稱「契約範本」）第4條第8款有關給付廠商所增加之必要費用約款與第17條第5款所列舉之不可抗力情事，可知工程採購契約範本對於不可抗力事由之分類，仍未統一。第4條第7款第4目「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」為不可抗力之抽象認定標準；而第17條第5款「其他經機關認定確屬不可抗力者」則提供機關認定不可抗力事由之裁量依據。若將機關裁量範圍與此抽象認定標準結合，則其他不可抗力事由即是「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」。此外，由於第4條第7款第4目僅限於「自然力作用」，則上表中第17條第5款相異之事由，因多屬人為因素造成，故排除於適用範圍。工程採購契約範本在制定前述條款時，究係因何種政策目的而制定出前後不一致之不可抗力事由，值得另外推敲。
　
綜合前述，工程會函示內容，大致可歸納如下：
一、就延長履約期限部分：廠商可主張疫情乃範本第17條第5款第5、10、12或13目等不可抗力事由，依據第7條第3款主張延長履約期限；
二、就停工部分：延長履約期限之依據同上；倘因疫情衝擊停工而不能履約者，得主張免除契約責任；倘停工達一定期間，有權請求終止解除契約。
三、就延長履約期間增加之必要費用部分：依據第4條第8款第4目之不可抗力事由請求為完成契約標的所需增加之必要費用。
　
1999年版FIDIC紅皮書第19.1條為不可抗力約款。就抽象標準而言，共有四個準則，即該例外事件或狀況：a.已超出一方當事人之控制；b.該方當事人於訂約前無法合理慮及；c.該方當事人於事件之發生亦無法合理避免或克服；d.且係非可歸責於他方當事人之事由所致。此定義較之工程採購契約範本「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」更為細緻。第19.1條另外例示五項不可抗力具體情事：（1）戰爭、敵對行為（不論宣戰與否）、入侵、外敵行動；（2）叛亂、恐攻、革命、暴動、軍事奪權或政變或內戰；（3）暴亂、騷亂、混亂、罷工或與承包商無涉之停業；（4）與承包商無涉之軍火、爆炸性物質、核子輻射或放射性污染；及（5）自然災害如地震、颶風、颱風或火山爆發。第19.4條則規定，若承包商已通知業主並因不可抗力造成遲延及／或受有損失者，承包商有權依據第20.1條之規定，向業主請求工期展延及／或費用。
　
相較於FIDIC第19條，工程採購契約範本第17條第5款之不可抗力範圍似較FIDIC為廣泛，例如納入意外性質事由：「3.墜機、沉船、交通中斷或道路、港口冰封」、「6.履約標的遭破壞、竊盜、搶奪、強盜或海盜」、「7.履約人員遭殺害、傷害、擄人勒贖或不法拘禁」；與政府行為相關事由：「8.水、能源或原料中斷或管制供應」、「10.非因廠商不法行為所致之政府或機關依法令下達停工、徵用、沒入、拆毀或禁運命令者」、「11.政府法令之新增或變更」、「12.我國或外國政府之行為」等。工程機關在適用上，顯然較為明確，亦減少機關須自行認定不可抗力事由之頻率。
　
🟧工期衝擊之舉證
　
公共工程受疫情衝擊最顯著的影響是勞動力與施工材料的供應短缺問題。依據工程採購契約範本第7條，廠商之工期因而受衝擊時，應證明「有下列情形之一（且非可歸責於廠商），致影響進度網圖要徑作業之進行」，即舉證：一、非可歸責於廠商；二、已影響網圖要徑。相對的，機關就廠商之可歸責性問題，亦須確認廠商已「善盡管理責任」，且該事件確係「不可預見且無法合理防範」。
　
參考工程會函示內容，廠商倘未能依時履約者，廠商得檢具相關事證向機關申請延長履約期限。此「事證」須足以建構疫情衝擊與不能依時履約之因果關係。工程會的函示已明確定性疫情衝擊為「不可抗力」事件，機關與廠商即應以此為前提協商如何進行契約權利義務之調整。但在執行實務上，廠商仍有幾項舉證障礙必須克服，分述如下……
　
　
🗒全文請見：公共工程上不可抗力約款之分析──以當前COVID-19疫情衝擊為核心，謝定亞（中央大學營建管理研究所教授），月旦法學雜誌第316期
　
📕本期目錄：http://www.angle.com.tw/magazine/m_single.asp?BKID=3815
　
　
　
　
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協助紓困局外人，思瑤努力不停止！

這次協調的主題是 #建築設計業、 #庭園景觀專業營造業 、 #室內裝修設計業。

一直被排除在外的 #建築師事務所 得以納入紓困對象，這是最新的好消息！

思瑤在7/2再次召開跨部會線上會議，除了邀請產業代表，也跨部會召集內政部營建署、經濟部商業司、工程會一同會商。 #這是思瑤為設計界爭取紓困的第N場會議了，努力終於有一些些進度。

一、📌紓困貸款：終於有了！
１、經濟部中小企業處定有申請紓困貸款～舊有貸款展延及利息減免補貼、營運資金貸款及利息補貼、受影響事業貸款及利息補貼等相關規定，申請需符合其規定之營業項目，及其具營業額受影響減少達15%等2項要件。
👉👉👉 #室內裝修業及庭園景觀專業營造業 已有辦理辦理公司、營業登記， #均得一體適用該處紓困貸款。
👉👉👉#建築師事務所也有周轉金紓困貸款了！內政部已協調經濟部同意協助支應紓困貸款所需專款費用！內政部也將訂定相關紓困辦法，作為執行之依據。

二、📌補貼營運資支出、租金、人事費：
經濟部認定 #室內裝修業符合商業服務業得以適用。至於建築、工程、營建由內政部主管，非適用範圍，如開放恐有排擠現象，且與紓困標準未合，還需要再努力💪 💪💪

三、 📌公共工程其他行政協助：
👉 #放寬展延工期授權縣市政府決定。
因防疫致使部分工程無法進場施打，營建署已請各地方政府於核定建築期限時得酌予增加建築期限之規定，已有21個直轄市、縣（市）政府發布相關建築期限增加（1年或2年）措施。舉例而言， #台北市已公告可展延兩年！
👉 #因展延而衍生增加費用由機關支應
👉 #加速付款，先行支付80%費用
👉 #放寬契約變更，雙方合意即可變更調整作業期程

感謝參與單位：
CSID 中華民國室內設計協會 Chinese Society of Interior Designers #建築改革社 中華民國景觀學會、 中華民國全國建築師公會 - naaroc

#檢附相關文件於後供大家參考

有關公共工程申請展延、追加金額，乃至於場館閒置活化，我在交通委員會督促工程會要加強監督改進，否則社會大眾納稅人仍無法接受！
2020年列管的17件，平均每案2.72億，但中央４件原總建設經費就高達28.26億；其中1件，投入的活化經費已經超過原建設費的2.73倍，投入活化的預算已經可以再蓋2個以上的相同設施了。　　
　　因此，我再次提醒工程會：中央建設經費高，後續活化費用應考量設置停損，否則持續投入預算，但是沒有效果，會造成預算的浪費。
　　另外有關公共工程「工期展延」、「預算追加」問題，不能僅以業主變更、天候異常作為藉口，需要持續加強源頭管理、落實工程全生命週期，別再讓納稅人痛心！